Права на човека. Практика на ВАС нарушаваща ЕКПЧ.

Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) е подписана през 1950 г. и представлява международен договор за защита на човешките права и на основните свободи в Европа. Всички 47 държави, които участват в Съвета на Европа, са страни по Конвенцията, като 28 от тях са членове на ЕС. С конвенцията се създава Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ), който има за цел да защитава индивидите от нарушаване на човешките права. Всяко лице, чиито права са нарушени съгласно Конвенцията от държавен субект, може да заведе дело в съда. Това е иновативна функция, тъй като дава на индивидите права на международната арена. Решенията, установяващи нарушения, са задължителни за засегнатите държави.

Конвенцията е ратифицирана от Република България на 7.09.1992г., а като част от вътрешното право по смисъла на чл.5, ал.4 от Конституцията поражда правен ефект, считано от 2.10.1992г. - датата на обнародване на текста на ЕКПЧ в Държавен вестник. Съгласно цитираната норма на чл. 5, ал. 4 от КРБ „Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат“.

Предвид конституционно застъпения принцип за прякото действие на нормите на международното право над тези на вътрешното ни законодателство, е налице тенденция все повече български граждани да търсят защита пред Европейския съд по правата на човека в Страсбург. Законодателят, а и правоприлагащите органи в България, в лицето на съдилищата, обаче, не се „поучават“ от огромния брой загубени дела пред ЕСПЧ, и последователно  продължават да нарушават разпоредбите на Конвенцията. Какво имам предвид? Забелязва се едно продължаващо и повтарящо се нарушение на основните права на гражданите, в частност чл. 13 от ЕКПЧ, който гласи, че  „Всеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази Конвенция, са нарушени, има право на ефикасни правни средства за тяхната защита пред съответните национални власти, дори и нарушението да е извършено от лица, действащи при упражняване на служебни функции.“

Съдът в Страсбург доразвива детайлно разпоредбата на чл.13 от Конвенцията, излагайки виждането, че визираната норма гарантира наличието във вътрешното право на възможност за обжалване, която дава опцията да се защитят правата и свободите, закрепени законодателно от Конвенцията. В този ред на мисли, коментираната разпоредба изисква възможност за обжалване, предвидена във вътрешния правов ред на всяка страна, която да оправомощава определна национална инстанция да разгледа жалбата, основана на Конвенцията и да предложи подходящо обезщетение. Тази „инстанция” не е задължително да бъде при всички случаи съдебна в чистия смисъл на термина. Все пак обаче, предлаганата защита на основни права, застъпени като базисни принципи в ЕКПЧ, следва да се отчете при определяне на това, доколко обжалването е ефективно[1].

Изразявайки ясно задължението на държавите да закрилят правата на човека на първо и най-важно място в собствените си правни системи, чл. 13 създава допълнителна гаранция за лицето, субект на споменатите права, да осигури тяхното ефективно упражняване. През последните две десетилетия са налице редица примери, за разпоредби във вътрешното ни законодателство, противоречащи на чл. 13 от ЕКПЧ и станали в последствие повод за негативни решения срещу България в Съда в Страсбург.

На първо място в настоящия хронологичен преглед, ще разгледам Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ), тъй като той най-рано става причина за негативна за държавата съдебна практика по ЕКПЧ. Пример за казус в тази връзка е Case of Bashir and others vs. Bulgaria.В решението на ЕСПЧ по споменатото дело детайлно се разглежда разпоредбите на ЗЧРБ. Този закон регулира влизането, пребиваването и статута на чуждите граждани на територията на България. Към 1998г. членове 40 до 47 от коментирания закон регулират принудителните мерки, които могат да бъдат взети по отношение на чуждестранните граждани. Нормата на чл.47 от ЗЧРБ предвижда, че заповедите, с които се налагат принудителни административни мерки (за експулсиране), бидейки в пряка връзка със сигурността на страната, не подлежат на обжалване. Мотивацията на този тип индивидуални административни актове, се ограничава до споменаването на правното основание, въз основа на което те се издават. През 2000г. законодателят детайлизира разпоредбите с тълкувателен Закон, разглеждащ в детайл единствено и само чл. 47 от ЗЧРБ. Единственият член на новия тълкувателен закон гласи следното: „Не подлежат на обжалване, не съдържат фактическо основание и подлежат на незабавно изпълнение заповедите, издадени на основание чл. 40, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 1, (...) от Закона за чужденците в Република България, с които се налагат принудителни административни мерки, непосредствено свързани със сигурността на страната. Преценката на съда дали даден административен акт е непосредствено свързан със сигурността на страната, се изчерпва само с посоченото в заповедта правно основание за нейното издаване. Това означава, че съдът не може да разглежда жалби срещу такива заповеди и същите се оставят без разглеждане (...). Съдът не може да събира доказателства за фактите и обстоятелствата, мотивирали органа, издал заповедта. В случаите, когато е допуснато разглеждане, съдът е длъжен да прекрати производството.”В последствие е направен опит за разрешаване на проблема на ниво Конституционен съд, но безуспешно, като тълкуваната разпоредба на ЗЧРБ е останала валидна.Предвид горното и очевидната липса на каквато и да била другапроцесуална възможност в българското право, позволяваща оспорването на заповедта (като индивидуален административен акт), с която се отнема априори правото на пребиваване на чужденци в България, Европейският съд по правата на човека е констатирал многократно визираното нарушение на чл.13 от ЕКПЧ. По аналогични казуси са постановени редица други решения на ЕСПЧ, осъждащи Република България.[2]

Друг пример в българското законодателство и правоприлагане, категорично накърняващ правото на ефективни средства за защита, а в случая и правото на справедлив съдебен процес, е Законът за движението по пътищата.  Изменение на чл. 189 от Закона за движението по пътищата(ЗДвП) от 26 юни 2007 г. предвижда постановленията за налагане на глоба в размер под 50 лв. да не подлежат на преразглеждане, като по този начин се изключва възможността за подаване на жалба пред съдебните органи. Тази разпоредба е била предмет на разглеждане от Конституционния съд, който я обявява за противоречаща на Конституцията и ЕКПЧ с решение, постановено на 1 март 2012г. В своя акт конституционните съдии считат по-конкретно, че административната дейност, свързана с наказването на пътни нарушения, е от наказателен характер. Следователно, всяка санкция /глоба/ в тази връзка, предполага правото на заинтересованото лице на достъп до съд, за да бъде проверена законосъобразността на индивидуалния административен акт, с който е наложена. Малкият размер на глобата или незначителният характер на нарушението не могат да се разглеждат като причини за изключването на съдебната защита на това право. Подобно ограничение не е съвместимо според Конституционния съд с духа на Конвенцията, в частност чл 6, както и чл. 56 от Конституцията, които обявяват правото на защита на всеки гражданин.

Повреме на действието на така цитираната норма на чл.189 от ЗДвП /2007г. – 2012 г./, са заведени редица дела срещу Република България в Страсбург, разбира се, всичките загубени от държавата[3]. Съдът по правата на човека констатирайки, че българските съдилищата отказват да проверят материалната законосъобразност на процесните фишове (като индивидуални административни актове) намира, че окончателният им характер има ефект на отказ за съдебно решаване по същество на оплакванията на заинтересованите лица, като поради това стига до извод за нарушение на чл. 6 от ЕКПЧ.

Законът за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) от 2002г., е поредният национален нормативен акт, нарушаващ правата на българските гражданите по чл. 13 във връзка с чл. 6 от ЕКПЧ.  Съгласно чл. 57, ал. 3 и 5 от ЗЗКИ отказът за издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация не се мотивира, като се посочва само правното основание за такъв отказ. Отказът за предоставяне на достъп до класифицирана информация не подлежи на обжалване пред съдилищата. В свое решение по темата Конституционният съд приема, че “мотивът” на законодателя да не позволява такива откази да бъдат подлагани на съдебен контрол е обосновано от необходимостта за защита на националната сигурност и не е в противоречие с Конституцията[4].  Тези мотиви на конституционните съдии не са възприети от ЕСПЧ. Напротив. Постфактум законовите разпоредби на чл.57, ал.3 и 4 ЗЗКИ стават повод за поредно заведено дело срещу Република България в Страсбург. В решението си, Съдът по правата на човека приема за установено, че е налице нарушение на чл. 6 от ЕКПЧ - правото на справедлив съдебен процес. В съдебния акт, подобно на предишните разгледани случаи, са изложени твърдения, че липсата на възможност за съдебно обжалване на индивидуален административен акт /какъвто е отказът за достъп до класифицирана информация/, представлява нарушение на чл. 13 от ЕКПЧ във връзка с чл. 6. Тук следва да отбележа, че казусите с нарушения на чл. 6 от ЕКПЧ са комулативно относими към нарушенията на чл. 13 от ЕКПЧ, тъй като в константната си практика Съдът отбелязва, че изискванията на чл. 13 от Конвенцията са по-малко строги и в такива случаи се поглъщат от тези на чл. 6, ал. 1 от ЕКПЧ.[5] Какво имам предвид? Съставите на нарушение по двата визирани члена от Конвенцията, са в отношение на взаимно „поглъщане“. Съдебния процес е само едно от „ефикасните средства за защита“, визирани в чл. 13 от ЕКПЧ. Тази норма разглежда по-общо способите за закрила на правата на гражданите, докато разпоредбата на чл. 6 разглежда детайлно само съдебната защита. Ето защо, всичко казано относно чл. 6, се отнася и към тълкуването и прилагането на чл. 13 от ЕКПЧ.

Изброените казуси не само визират факта, че българското административно, законодателство системно нарушава основните права на гражданите, застъпени в Конвенцията, но и носи вреди от финансово естество за страната и в частност за данъкоплатците. По официални данни, през 2017г. България е осъдена да заплати 969,492 евро вследствие на загубени дела в Страсбург. Това показва годишния доклад за изпълнения на решенията на ЕСПЧ.

Не се забелязват обаче позитивни практики от страна на законодателните и правоприлагащите органи, към формулиране на механизми за ограничаване на нарушенията на основните права на гражданите. Напротив. Административно-процесуалния кодекс, е поредният пример за акт, нарушаващ чл. 13 във връзка с чл. 6, пар. 1 от ЕКПЧ. Според чл. 197 от АПК, „изричният отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт може да се обжалва чрез него пред съда от лицето, направило искането, в 14-дневен срок от съобщаването му“. Константната практика на Върховния административен съд по тълкуването и прилагането на визираната разпоредба на АПК, категорично нарушава основните права на гражданите, застъпени в чл. 13 от ЕКПЧ във връзка с чл. 6, пар. 1 от ЕКПЧ[6]. Върховните съдии считат, че производство по чл. 197-202 от АПК е допустимо само ако има изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане. Излагат се съждения, че мълчаливият отказ на административен орган да се произнесе по искане, с което е сезиран, е недопустимо да се разглежда по реда на чл. 197 АПК, защото “законодателят предвижда защита само срещу изричен, но не и срещу мълчалив отказ” на административен орган да се произнесе по отправено до него искане. Това е поредният пример за потъпкване на правото на българските гражданите за справедлив съдебен процес, както и за осигуряване на ефективни правни средства за защита на предвидените в Конвенцията за правата на човека основни права на личността.

Повод за настоящото изследване на практиката на Европейския съд по правата на човека е подаден сигнал в Комисия за защита на конкуренцията срещу собствениците на сайтовете www.advokatami.bgи www.pravatami.bgот страна на пловдивски адвокат. В сигнала са изложени твърдения за недобросъвестни търговски практики от страна на двата сайта, които предоставят незаконосъобразно правни услуги на потребителите си, без да имат право да рекламират тази дейност по чл.42, ал.1 от Закона за адвокатурата, на цени много под установените минимални размери съгласно подзаконовата уредба (Наредба №1 от 09.07.2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения). Изложени са твърдения, че това нарушава правата на всички адвокати в България, а и на потребителите, тъй като част от предлаганите услуги от сайтовете, се предоставят от студенти и други лица, неиздържали нужния адвокатски изпит и нямащи нужната квалификация. Административният орган в лицето на КЗК, без да разгледа наведените в сигнала оплаквания по същество и след извършена предварителна проверка, изразяваща се в искане на становище от страна на нарушителите, постановява мълчалив отказ да образува производство по чл. 38 от ЗЗК. Съответно тричленен и петчленен състави на ВАС, с Определение № 6871 от 28.05.2018г. по адм. дело № 5951/2018г. и Определение № 11310 от 26.09.2018г. по адм. д. № 10703/2018 г. намират подадените частни жалби за недопустими и ги оставят без разглеждане. Върховният административен съд на два пъти е приел( в тричленен и петчленен състав), че е налице процесуална пречка по смисъла на чл.159, т.4 АПК за разглеждане на жалбата, поради липса на законово защитен правен интерес за жалбоподателя. Съдът мотивира становището си, излагайки че подателят на сигнала няма нито качеството на страна, нито на заинтересовано лице, в производството по чл. 38 от ЗЗК. Правоприлагащия орган отрича и възможността за оспорване на постановения отказ по реда на чл. 197 и сл. АПК, тъй като /както бе посочено по-горе/, по този ред било допустимо единствено обжалване на изрични откази, но не и на мъчлаливи такива. По този начин, на практика върховните съдии застъпват според мен неправилното виждане, че мълчаливият отказ на КЗК да образува производство по подаден сигнал е необжалваем.

Защо смятам така? Последицата от неизпълнение на задължението административният орган изрично да се произнесе по недопустимо искане чрез отказ да се образува административно производство или отказ да се произнесе по същество, е издаване на акт, който по естеството си представлява индивидуален административен акт - изричен или мълчалив, тъй като е акт по съществото на материалния административен спор.[7] В конкретния случай, Комисията за защита на конкуренцията е постановила, мълчалив акт. С него тя „подминава“ подаден до нея сигнал и отказва да образува производство по чл. 38, ал. 1, т. 3 от ЗЗК. От своя страна Върховните съдии, тълкуват процесния казус по следния начин:

Когато определено лице подаде сигнал, че неговите права са застрашени или нарушени /такъв е и случаят с пловдивския адвокат/, то „няма правен интерес да обжалва по реда на чл. 145 и сл. АПК постановен мълчалив отказ на КЗК да образува производство, тъй като няма качеството на страна или заинтересовано лице.“

В същото време, за това лице, отново според практиката на ВАС, не съществува възможност да обжалва постановения отказ по реда на чл. 197 от АПК, „тъй като в нейния обхват попадат единствено изричните откази, но не и мълчаливите“. В такъв случай, ако КЗК бе постановила изричен отказ да образува производство, жалба по реда на чл. 197 от АПК би била съвсем допустима.

С оглед на горното, считам, че отново сме поставени пред хипотеза на грубо закононарушение от страна на Република България на чл. 13 от ЕКПЧ.  Налице е индивидуален административен акт, в частност мълчалив отказ на КЗК да образува производство по сигнал на гражданин. Според правоприлагащите органи, този акт не подлежи на обжалване, нито по реда на чл. 145, нито по реда на чл. 197 от АПК, като същият на практика е “необжалваем и окончателен”. Ситуацията е абсолютно аналогична с цитираните в настоящата статия казуси по чл. 47 от ЗЧРБ, чл. 189 от ЗДвП, и чл. 57 от ЗЗКИ. В разгледаните хипотези са били налице отново индивидуални административни актове /заповеди за експулсиране; глоби, налагани с фиш; отказ за предоставяне на достъп до класифицирана информация/. Отново според законодателството и съдилищата е липсвала, каквато и да било възможност за заинтересованите лица, да оспорят по съдебен ред процесните актове. Всеки от споменатите спорове е приключил с решения на Съда по правата на човека, които са установили категорични нарушения на основните права на гражданите, в частност правото на ефикасни средства за защита и справедлив съдебен процес.

В практиката на ЕСПЧ категорично е установено, че “ефикасността” на “средството за защита”, по смисъла на чл.13 не зависи от сигурността на благоприятния изход за жалбоподателя. В крайна сметка основателността на изложените в една жалба твърдения е обект на последващ анализ по същество от страна на правоприлагащия орган. Категорично, обаче, е застъпено виждането, че във вътрешното законодателство на всяка страна, следва да бъде предоставена възможност занезависим контрол на всеки постановен акт. В случая, тълкуването на разпоредбите на АПК, води до точно обратното, а именно, че мълчаливите откази на КЗК да образува производство “не подлежат на съдебен контрол”. Ето защо, считам за безспорно установено, че в случая сме поставени пред поредната хипотеза на нарушение на чл. 13, във връзка с чл. 6 от ЕКПЧ.

В края на настоящата статия, с пожелателен тон, бих искал да откроя две възможности пред праворпилагащите органи, които биха предотвратили последващи нарушения на ЕКПЧ в идентични случаи, свързани със сигнали до КЗК.

Разпоредбата на чл. 147 от АПК изброява лицата, имащи право на оспорване на индивидуален административен акт по реда на чл. 145 от АПК. Изрично е закрепено, че лицата, чиито права са нарушени или застрашени от акта, имат право на жалба. Законодателят е използвал идентични термини, с тези, които са залегнали в нормата на чл. 38, ал. 1, т. 3 ЗЗК, която гласи, че производство пред КЗК се образувапо искане на лицата, чиито интереси са засегнати или застрашени от нарушение по този закон. Предвид факта, че специалният закон /ЗЗК/ характеризира подателя на сигнала като лице с нарушени или застрашени права, би следвало на това лице да бъде дадена възможност за оспорване на постановен отказ по реда на чл. 145 от АПК. Ако върховните съдии тълкуват нормите в този им смисъл, то не би могло да е налице отказ от правосъдие и съответно нарушение на правата застъпени в Конвенцията.

Втората възможност, която бих искал да изложа, е т.нар. правоприлагане по аналогия. Действително, при чисто езиковото тълкуване на нормата на чл. 197 от АПК, тя се отнася до изричните откази орган да разгледа по същество отправено до него искане. Относно мълчаливите откази, е налице „празнота в правото“, която би могла да бъде запълнена чрез способа за правоприлагане analogia legis, и в частност – разпоредбите относно изричните откази, да бъдат прилагани и по отношение на мълчаливите. В такъв случай, отново правоприлагащите органи биха „парирали“ евентуални нарушения на ЕКПЧ.

АВТОР: Венцислав Спасов Михайлов – адвокат

[1]  Вж. Rotaru с/у Румъния [GC], no 28341/95, §§ 67 à 69, ЕСПЧ 2000-V

[2]Case of Musa and others vs. Bulgaria; Case of Al Nashif vs. Bulgaria.

[3]Case Varadinov vs. Bulgaria; Case Gyoshev and others vs. Bulgaria

[4]Вж. реш. № 3 от 25.09.2002 г. на КС на РБ по конст. д. № 11/2002 г.

[5]Case of Miryana Petrova vs. Bulgaria

[6]Определение № 11310 от 26.09.2018 г. по адм. д. № 10703/2018 на ВАС; Определение № 6871 от 28.05.2018г. по адм. дело № 5951/2018г НА ВАС; Решение №9430 от 06.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 14764 / 2009.г, докладчик съдията Йовка Дражева

[7]Решение № 2433 от 09.03.2015 г. по адм. д. № 5668/2014 на Върховния административен съд